国企改革的前世今生-系列1一放权让利（1978-1984 年）

改革开放以来，国企改革从最初的放权让利，到所有权经营权分离，再到以产权制度改革为主线的股改与现代企业制度，都力图 在国有制框架内将国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场 竞争主体，激发经营活力。监管层面则通过设立国资委打造新的 国资监管体制，防止国有资产流失，促进国有经济壮大。十八大 后，国企改革迎来了以分类为基础，以“1+ N”政策体系为制度 框架的全面深化改革时期。“三年行动”期间，各领域改革全面 落地，国企经营情况明显改善，为国家发展与安全做出巨大贡献。

改革开放以来，我国的国有企业改革可大致分为五个阶段。历经四十余年波澜壮阔的改革开放，我国的经 济体制从计划经济逐步转向社会主义市场经济。国有企业改革因牵涉面广、错综复杂，长期以来是经济体制改 革的中心环节和重点、难点，其发展历程可大致划分为五个阶段：放权让利（1978-1984 年）、两权分离（1985-1992 年）、产权改革（1993-2002 年）、国资监管（2003-2012 年）、分类深化（2013 年至今）。

一、放权让利（1978-1984 年） 

利润留成：首次尝试扩大国有企业自主经营权。如何解决国有企业生产积极性不足的问题？我国政府尝试 以利润留成的形式开展试探性改革。1978 年 10 月，四川省政府选择了重庆钢铁、成都无缝钢管厂等六家国有 企业进行扩大国企自主经营权的改革试点，让其保留部分利润，如果达到年度生产目标，可给工人发放适量奖 金。如此一来，国有企业被允许从事国家强制计划外的生产活动。1979 年 7 月，国务院发布《关于扩大国营工 业企业经营管理自主权的若干规定》等 5 个文件，标志着以利润留成为中心、以放权让利为重点的国企改革正 式推行全国。1983 年 4 月，国务院发布《国营工业企业暂行条例》，首次将企业定义为具有自主生产经营权利 的法人。1984 年 5 月，国务院出台《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，不仅明确扩大企业在 生产销售、劳动人事、收入分配等 10 项的自主权，还允许企业在完成生产计划外可以根据市场需求生产和销售 产品，由此形成了所谓的“双轨制”。双轨制的诞生标志着扩大国有企业自主权的改革达到高潮，也为非国有经 济的发展创造了有利条件。 

拨改贷与两步利改税：克服预算软约束。根据“软预算约束”理论，在统收统支制度下，企业缺乏独立的 经济核算，无偿使用国有资金，从而普遍患上投资饥渴症并导致国民经济运行效率低下1。为了解决这一问题， 我国于 70 年代末开展“拨改贷”改革。1979 年，建设银行从财政部分离，开始推行基建投资财政拨款改为银 行贷款（即拨改贷）的试点；1984 年，工商银行从人民银行体系中分离，标志着“拨改贷”的全面推行。为了 使进一步企业具备自我发展的能力，国务院相继于 1983 年 4 月和 1984 年 9 月两次颁布《利改税试行办法》，将 国有企业利润上缴制度改革为征收 55％的所得税，即“利改税”。总体上看，“拨改贷”与“两步利改税”改革 都是出于“政企分开”的基本要求。 

以“留利”为中心的放权让利改革效果差强人意，信息不对称问题导致国家收入不增反降。第一阶段的国 企改革以“利润留成”为中心，通过承认国有企业的独立主体地位，一定程度上提高了国企的生产积极性，减 少了代理问题2。但总的来说，企业的经营自主权依然有限，改革没有突破“计划经济为主，市场调节为辅”的 整体框架。数据显示，1978-1984 年全民所有制工业企业的全员劳动生产率增幅约为 26.4%，高于 1975-1980 年 增幅（20.4%），但从单位资金或单位产值实现的利润、税金规模来看，1984 年相比 1978 年还略有下降。表明 “留利”改革推行全国后，国有企业的整体业绩有所改善，但由于信息不对称（国家不参与经营，不了解企业 的实际收入和成本），企业有动机为了自身利益少报收入，多报成本，导致国家收入不增反降3。由于缺乏其他 必要的配套制度安排，“拨改贷”和“两步利改税”更多的是将政府直接承担的负担转嫁给商业银行。